廢止監察院及其職權移轉之修憲方向研析 - 立法院

按我國憲法採孫中山先生之五權憲法理論，行政、立法、司法、考試及監察五院均為治權機關，我國廢止考試、監察兩院將使我國由「五權分立」走向「三權分立」，學理上對此之 ... 跳到主要內容區塊 ::: ::: 研究成果 法案評估 專題研究 兩岸研究 聯合研究 議題研析 委員登入 議題研析 Facebook twitter print envelope ::: 首頁 關於立法院 各單位 法制局 研究成果 議題研析 廢止監察院及其職權移轉之修憲方向研析 撰成日期：109年8月 更新日期：109年8月25日 資料類別：議題研析 作者：呂文玲 編號：R01070 一、題目：廢止監察院及其職權移轉之修憲方向研析 二、所涉法律 憲法 三、探討研析 立法院於今(109)年5月11日經朝野黨團協商結論，決定「建請游院長於下會期協商修憲委員會相關事宜。

」，而游院長錫堃近期接受媒體訪問時表示，今年9月開始的立法院新會期(按：即立法院第10屆第2會期)將成立修憲委員會。

日前立法院臨時會行使監察院院長及監察委員人事同意權案時，有關修憲推動廢止監察院之議題再度受到各界矚目，新任監察院陳菊院長表示：「期許能扮演最後一任監察院長。

」，惟亦有輿論提出監察院長久以來對於重大弊案並無發揮追究責任之功能，監察院職權移轉由立法院行使後，立法委員如何行使職權亦屬有疑問等意見。

有關監察院之定位，憲法本文所定監察院之性質，依憲法第90條、第91條及第94條規定，監察委員乃由人民間接選舉產生，監察院行使同意、彈劾、糾舉及審計權。

依司法院釋字第76號解釋，國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會，故監察院具有民意機關性質。

惟自81年第2次修憲後，監察院已轉變性質，而且已不具有民意基礎，依司法院釋字第325號解釋，監察院已非中央民意機關。

學理上一般將監察院稱為「準司法機關」，認為監察院主要係透過事後監督方式，對人監察部分，係經由彈劾權及糾舉權來追究違法失職公務人員；對事監察部分，則係經由糾正權來追究行政院及其所屬各機關於工作時所生違法失職責任，並得行使調查權此種輔助性權力。

亦有學者認為監察院具有準司法機關與準行政機關之性質(指彈劾權、糾舉權、糾正權之監督)，亦具有準立法機關之地位(指審計權)。

自我國第7次修憲即94年6月10日迄今，憲法並未變動，立法院自第8屆陸續有監察院廢止及其職權移轉之修憲提案，而第8屆成立之修憲委員會並將本議題相關提案審查完竣，送院會朝野黨團協商，惟因朝野無共識，最後至該屆結束前未能完成審議。

而目前立法院本(第10)屆修憲提案，截至第1會期為止，主張廢止監察院者有2案。

其一係主張修正憲法增修條文第4條，並刪除憲法增修條文第7條，該提案將憲法有關監察院之調查、彈劾、糾舉、糾正職權移至立法院，使立法院成為行使調查權之唯一機關，另於立法院設獨立機關審計部；其二係主張憲法增修條文增訂第4條之1，並修正憲法增修條文第7條，該提案將彈劾權、糾舉權、調查權併入立法院，另設獨立之國家審計委員會，審核行政院決算，並向立法院提出審核報告。

而上述提案有待立法院第10屆成立之修憲委員會進行審查。

四、建議事項 （一）我國憲政體制之規劃應考量國家發展所需，並以提昇政府治理效能為目標 目前立法院本(第10)屆修憲提案中，有關政府體制調整者僅有廢止考試、監察兩院之議題，此將為第10屆修憲委員會審查之焦點。

按我國憲法採孫中山先生之五權憲法理論，行政、立法、司法、考試及監察五院均為治權機關，我國廢止考試、監察兩院將使我國由「五權分立」走向「三權分立」，學理上對此之討論，目前已逐漸不流於意識型態之對抗，而將重點置於為符合國家長久發展所需，如何提昇政府治理之效能，以及如何使政府職權單純化、人事精簡化。

監察院為我國憲法規定之特殊機關，惟由於監察院職權行使之設計不良，長期以來屢遭批評未能發揮監察功能，導致一直有廢止監察院之呼聲。

按監察院此等憲法機關之調整，現今應考量者應係如何發揮民主監督功能，以提昇政府治理效能為目標，將職權依機關專業做最適合之劃分，減少組織上疊床架屋及公帑浪費。

（二）我國修憲門檻極高，監察院廢止及其職權移轉之修憲，宜審慎配套，並取得立法委員及全民之共識 依憲法增修條文第1條、第12條規定，憲法之修改，分為兩階段，即「立法院提案」並經「公民複決」，其第一階段須經立法院立法委員四分之一之提議，經修憲委員會審查後，再經立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並公告半年。

第二階段係於憲法修正案公告半年後，於3個月內投票複決，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，始屬通過。

準此，我國修憲門檻極高，若擬發動修憲，修憲提案一定須取得立法委員及全民之高度共識，方有通過之可能。

有關監察院權限設計不良之批評甚多，修憲後我國監察院既已不具有民意機關之性質，惟其卻擁有調查、彈劾及審計等西方民主國家國會之權限。

其中，有關調查權部分，立法院雖因司法院釋字第585號解釋確立擁有國會調查權，惟立法院與監察院之調查權仍有權限難以釐清之爭議；而最重要之權限，即彈劾權部分，由於憲法明文規定行政係向立法負責，故當由立法院來追究行政部門之責任，況許多學者針對我國彈劾制度設計矛盾之處提出批評(諸如：憲法位階之彈劾應係追究政治責任、監察院之彈劾係將案件移送公懲會，本身無實質懲戒權等）；至於審計權部分，立法院依憲法第63條規定有議決預算案之權，惟立法院缺少決算審計權，制度上似難確實監督行政權。

爰此，學者主張應廢止監察院，並建議強化立法院職權者頗多，有建議監察及審計業務皆歸立法院，立法院設監察使及審計長負責；亦有建議監察業務歸立法院，設監察使負責，審計業務則另新設不隸屬於行政、立法、司法之獨立機關負責。

立法委員修憲提案亦符合此趨勢，具體言之，立法委員提案主張立法院應為行使調查權之唯一機關，以達權責相符，並將彈劾、糾舉及糾正權等對行政機關之監督移由立法院行使(有提案並無賦予立法院糾正權)，而審計權則建議立法院設審計部或另設獨立之國家審計委員會，獨立行使審計職權。

此外，監察院組織法於今(109)年1月修正，新設國家人權委員會，而監察院國家人權委員會組織法亦於同一時間制定，按外國法制對國家人權機構之隸屬及設置情形不一，則人權部分如何調整職權，亦應一併研酌之。

撰稿人：呂文玲