黑堡宣言產生的系絡及其與新公共行政的關係(三)

……我們覺得新公共行政是一項非常重要的宣示，它點醒了一種在美國的公共行政之中嚴重匱乏的感覺上之需求。

對於思考和教授公共行政的人而言，它標示了一個重要的轉捩點，然而 ... 　 新公共行政的後續發展： 黑堡宣言產生的系絡及其與新公共行政的關係(三) 文＼許立一 只是，黑堡的學者認為，新公共行政並未意識到，僅僅寄望於行政人員個人履踐前述價值仍有不足，因為，任何的社會變革都涉及個體的行動與集體的制度結構。

申言之，人為社會性的生物，生活於社會系絡之中，個人的意義、道德、責任由社會所形塑，並受到社會的制約、醞釀、鼓舞、強化以及重塑，是以，社會的變革如果試圖僅從個人的心智著手，而不考慮宏觀的結構或制度，顯然只是不切實際的華麗辭藻而已。

一九九六年時，Wamsley和Wolf又再度指出，黑堡宣言所提倡的重建公共行政的觀念，亦為新公共行政之目標的共鳴，但同時也認為，黑堡宣言可以彌補新公共行政的不足。

他們表示：「我們這些提出重建公共行政之主張的學者，其實是對於〔新公共行政〕那些目標的迴響，只是我們意識到，如果他們（指新公共行政的學者）可以採取我們所謂的新制度主義做為基礎，或者是在任何良好的意向或社會關懷中尋找基礎，那麼其目標可能早已獲得較佳的實現了。

……我們覺得新公共行政是一項非常重要的宣示，它點醒了一種在美國的公共行政之中嚴重匱乏的感覺上之需求。

對於思考和教授公共行政的人而言，它標示了一個重要的轉捩點，然而，其對於實務（practice）和實踐（praxis）所造成的衝擊，卻十分有限」（Wamsley &Wolf,1996:20）。

由Wamsley和Wolf上述的陳述觀之，黑堡宣言基本上是新公共行政的價值理念之共鳴，但是對於新公共行政無法在行政實踐上，獲得有力的著力點感到有所遺憾。

易言之，在學術的定位上，黑堡宣言可說與新公共行政志同道合，然而黑堡的學者認為，新公共行政流於抽象的哲學思考，因此他（她）們希望在延續新公共的價值主張之餘，能夠彌補新公共行政缺乏實用性的缺憾。

關於此點，黑堡宣言採頡了傳統主義（Traditionalism）的主張，強調以制度為根基，試圖彌補新公共行政的不足，茲析述如后。

黑堡宣言吸納傳統主義以制度為根基彌補新公共行政之不足 誠如前述，Wamsley指出，黑堡宣言可說是以制度為根基的敏諾布魯克觀點（Wamsley,1990b: 21），目的在於改正新公共行政流於抽象思維的缺憾，而前者所稱之制度，其最終的依歸即美國的憲政體制。

黑堡宣言此一主張的學術淵源，就Wamsley和Wolf的看法，乃是出自於傳統主義（Traditionalism）（稍後將作說明）的行政論述，其二人言道：「我們（指黑堡的學者）必須說，我們應該認知到，在潛意識裡，我們假定了傳統主義的觀點作為我們理論推衍的立場（這是否意味著我們可以稱自己為新傳統主義論者（Neo-Traditionalists）？）。

我們之中的某些人，早已強烈地感覺到，在學術上，我們和傳統主義的研究相互呼應，但直到Orion F.White和Catharine McSwain（1990）的歷史分析出爐，我們才豁然開朗地瞭解到其中的關連性。

然而，這並不是說，我們照單全收了他們的立場……而是，我們承認其觀點中的價值……並試圖再次恢復其觀點〔在學術上〕的平等地位和學術貢獻」（Wamsley &Wolf,1996: 21）。

由以上二人的陳述觀之，黑堡宣言推崇傳統主義對於憲政體制的重視，希望黑堡宣言能夠帶動行政論述回歸憲政體制，並且以此解決新公共行政缺乏實用性的困境，以及重建公共行政參與治理的正當性。

因此，以下將針對傳統主義的內涵略作說明，呈現黑堡宣言採頡了前者的主張以彌補新公共行政之不足。

美國早期關於公共行政的爭論，主要是與憲政體制運作有關，即聯邦主義（Federalism）和反聯邦主義（Anti-Federalism）之爭。

所謂聯邦主義主張共和國需要一個強而有力的中央政府，以便因應內政和外交的困境、承擔因戰爭產生的債務、促進貿易和製造業的成長。

反聯邦主義則是強調，將社會對話（social dialogue）與通力合作（collaboration）做為人們互動的途徑，而且反聯邦主義的支持者認為，如果公共的意識體現為一種小規模的、分權的、與凝聚的社群，便能使政府的功能立即與直接的展現（Wamsley &Wolf,1996:12;cf.McSwite,1997:70-74,79-93）。

是以，JohnA. Rohr指出，反聯邦主義的精神為：「人們應該緊密地凝聚在一起，以他人之念為己念、以他人的感受為自己的感受，應該自覺對於他人負有責任，並且完全地體悟他人的利益和情境」（Rohr, 1986: 40）。

至少在十九世紀末葉，約於一八八○年代以前，美國的社會似乎並未刻意地將公共行政從憲政治理的過程中抽離出來，而且尚未有所謂行政國（administrative state）的概念。

誠如Rohr所言，「公共行政」一詞未曾出現於（美國）憲法之中，因為，美國建國之父假定其為最根本的基礎，就如同氧氣一樣，不必刻意地予以著墨（Rohr, 1986）。

直到十九世紀末進步運動（ProgressiveMovement）（註5）興起之後，才有所改變（Wamsley&Wolf, 1996:13）。

及至一九三○年代大蕭條（Great Depression）的來臨，此一進步運動與科學管理結合，演化成行政管理，即學者所稱之傳統的公共管理（cf.Rosenbloometal., 2002:16-21），此一思潮成為聯邦政府擴張的學術基礎，具體呈現為美國總統FranklinRoosevelt的新政（New Deal）（Wamsley&Wolf,1996:14-15;McSwite,1997:116-127）。

前述的發展使得公共行政逐漸演變成為一種工具性的角色，並且其所發展的論述和憲政體制與民主價值的捍衛脫節。

因此，傳統主義的提出，乃是針對傳統行政理論表達不滿的一股學術力量。

White和McSwain認為，此派學者的論述旨趣，乃將重點回歸美國早期聯邦主義和反聯邦主義的辯證，將焦點置於規範理論、公共利益、社群意識、公民參與等課題之上。

因此，White和McSwain將之稱為傳統主義。

傳統主義的代表人物包括了Waldo、Norton Long、EmmetteRedford、WallaceSayre、HerbertKaufman、RobertDahl、Philip Selznick、MarshallDimock、CharlesHyneman，此派論述的觀點在二次大戰之前，以及在大戰期間與之後分別被提出，重點在於挑戰傳統行政理論所主張的政治與行政分離論，並就民主對於公共行政的意義，被化約成為僅僅是隱性的角色（implicit role）予以質疑，還有就是批判傳統的公共管理對於科學和理性主義的強調（Wamsley&Wolf,1996:16）。

細究傳統主義的內涵，可以發現他們共同的觀點包含了三項主張：（1）強調公共利益的規範性意義；（2）有見地的實用主義（informed pragmatism）；（3）社群的思潮（communitarianethos）。

進而，White和McSwain指出，傳統主義蘊含四項公理（axioms）：（1）歷史的實存對於公共行政的行動而言，乃是政府在危機時刻回應社會的核心；（2）前者可以在各種抗爭的社會力量之系絡下提供行動的步驟；（3）制度的領導者彰顯制度的上綱（imperative）；（4）結構主義（structuralism）的觀點對於行政的事件提供了至為明確的洞見。

再者，依循前述傳統主義的主張，White和McSwain歸納出了如下的公共行政之運作原則（working principles）：（1）公共利益的觀念可以導引公共行政的行動；（2）公眾的福祉與行政機關的健全乃是同義語；（3）國會和政務首長能夠有效地控制行政機關；（4）個案研究法是公共行政人員正確的敏銳感之最有效途徑；（5）效率的行政乃是透過實用的、實驗的行動途徑予以達成；（6）通力合作經由對話達成，而為效率的行政行動和政策制定的精髓所在（White &McSwain,1990）。

以上傳統主義的觀點，從黑堡宣言的一些重要主張中，可見一斑。

舉例而言，黑堡宣言對於公共利益的強調，以及其中蘊含的行政人員與公民的對話意涵等，皆可謂為與傳統主義的立場相互呼應。

此亦顯示出，黑堡宣言認同傳統主義的立場，試圖揉合聯邦主義與反聯邦主義二者的優點。

此外，根據Wamsley和Wolf（Wamsley &Wolf,1996:13）的觀察，以及學者RichardJ.StillmanII（1995: 34）的看法，反聯邦主義造就了美國的多元社會，而聯邦主義則是助長了經濟的繁榮。

因此，聯邦主義與反聯邦主義其實不一定互斥，而White和McSwain（1990）的研究，便指出了傳統主義似乎也持此一立場，此實為黑堡宣言採頡傳統主義以彌補新公共行政之不足的主因。

誠如Wamsley和Wolf言道：「如果我們未能偶然地將兩種思想體系（指聯邦主義與反聯邦主義）予以融合，或許我們根本無法存續至今。

但弔詭的是，如果不是因為他們各自的觀念不是那麼成功，我們也許無法發現自己今日的處境充滿危機」（Wamsley &Wolf,1996:13）。

總言之，黑堡宣言一方面認為公共行政應該做為治理的核心，但是一方面又強調公共對話的重要性，前者實為聯邦主義的立場，而後者則不啻為反聯邦主義的精髓。

黑堡宣言中所主張之重建公共行政，就是要恢復公共行政在治理過程中的核心地位，此與傳統主義的立論根基在於--試圖恢復十九世紀以前，公共行政在治理過程中，被視為理所當然而無須刻意加以區隔的地位，其實並無二致。

誠如黑堡宣言特別指出，公共行政在治理過程的正當性來自於：「公共行政有能力服務公眾、促成公共利益並且維護民主的治理程序；前項所提及的能力，受到憲政傳統、法律以及人類歷史的約束」（Wamsley etal.,1990: 45-46）。

其中不但承襲了新公共行政對於民主價值的堅持之外，更蘊含了傳統主義對於制度的關懷，因此黑堡宣言可謂為吸納了傳統主義的精神，對於新公共行政缺乏制度的憑藉之不足予以補充。

結語