黑堡宣言與文官角色(尚待修改) @ 不留歲月任風歌 - 隨意窩

在探究何謂黑堡宣言前，本文擬就行政學的演變，探求不同時期中，公務員的角色 ... 仔細區分，可以發現NPA是由正式透過教育培養文官界定公共利益的能力，但黑堡宣言可說 ... 不留歲月任風歌人生五十載，縱觀眾生諸相，一切恍如夢幻。

享生於世之人，豈有不滅者！日誌相簿影音好友名片 201010312204黑堡宣言與文官角色(尚待修改)?公共行政相關議題。

在探究何謂黑堡宣言前，本文擬就行政學的演變，探求不同時期中，公務員的角色變遷：    1887年，當時還不是美國總統的WoodrowWilson發表了一文，呼籲應該將行政的研究從政治中獨立出來，主張行政政治二分，政務官負責界定價值，而事務官負責執行，這種看法可由Goodnow的名言：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行」所表示。

為何Wilson會對當時美國的行政現象如此不滿呢？在於當時事務官的任命是採用分贓至spoilsystem，事務官缺乏專業能力，只是因為輔選有功進入國家體系，缺乏行政人員該有的專業。

Wilson對此現象不滿，他認為行政的目的在於追求效率，必須有讓對的人在對的位置(閃開，讓專業的來。

)有了對的人，還要有對的方式才能追求效率，那就是透過官僚制(凡事依法、層級節制、專業分工、對事不對人、永業化、同工同酬)加上師法企業。

因此，管理學的理論被運用到公部門，從傳統時期到修正時期在到整合時期的理論，通通被公部門加以效法。

   但是，行政政治真的能截然二分嗎？Appleby(1945)就認為，行政政治二分的觀點與美國的行政實務經驗相悖，事務上，文官也會協助政務官草擬法案，也就是說文官亦參與界定價值的工作，並不如Wilson所言，行政的目的僅在追求效率。

隋後，Waldo亦在1948年於其《AdministrativeState》一書中強調，文官應扮演行政國衛士之角色，亦即，文官也必須捍衛與實踐公共利益的價值，這和Wilson行政政治二分的說法大不相同，因此在當時此種說法並非主流。

   時序來到1960年代，當時的美國外有越戰，內則有學運、嬉皮等對傳統價值的反動，過去那些從事實證研究的學者卻無法利用量化的資料處理這些問題，使得學界開始我們到底能為現實做什麼。

在政治學上，有D.Easten的後行為主義，而行政學界則由Waldo自掏腰包，於1968年在Syracus大學的Minnowbrook會議中心舉行一系列的學術研討，後來此派學者的論述就被稱為NewPublicAdministration(NPA)。

依學者Marini(1971)的觀察，NPA的論敘可歸納於下咧幾點：(改寫自吳定：行政學下，2006，頁226~227) 1.趨向入世相關(relevant)的公共行政：揚棄過去行政政治二分觀點下，行政只追求效率，探討的面向過於狹隘，往後更應重視環境、社會的變化，並關懷行政人員所遭遇的問題(例如價值衝突)。

2.採取後實證主義(postpositivism)的立場，揚棄實證主義過分強調價值中立valuefree，認為事實和價值並重，文官應擔任捍衛公共利益的責任。

3.公共行政必須適應變動環境的需求：此時管理學理論已來到整合理論時期，學著已體認到組織是一個開放系統，會和外環境做互動，因此，行政人員必須有彈性地回應外環境的變動。

4.發展新的組織形式：若要適應外環境，則官僚體制的特質僅適用穩定不變的環境，因此，NPA的學者主張建構新的組織形式：由Kirkhart所提出的協和式組織consociatedmodel(類似專案/矩陣式組織) 5.建立受益者(服務對象)導向的公共組織：自從D.Truman的《政府的過程》一書後，在多元主義pluralism的互動過程中，政府多只關注到權力的互動，忽略了社會上弱勢的少數，因此NPA學者主張發展affirmativeaction，應給予位處不利地位之社群成員優先的資源配置及照護。

6.藉由政治教育強化行政官員對於民主價值的支持與實踐程度：NPA強調文官要捍衛公共利益的價值，但文官並不是一生出來就了解什麼是公共利益，因此，必須透過教育的方式讓行政人員了解何謂公共利益。

因此，R.B.Denhardt又稱NPA為政治教育途徑的公共行政。

  如果事情真的會這麼單純就好了。

到了1970~80年代，實務界和學術界都各自有不同的現象。

在實務界方面，當時共和民主兩黨交替執政，政治體系瀰漫著一股反行政、反政府、反權威，及批判官僚的行政風氣，總統為首的政務領導團隊對文官毫不留情的指責，甚至視為政策失靈的代罪羔羊，而在人事任免上，則充斥著政治正確的黨派及意識形態掛帥。

(改寫自林鍾沂，2005：頁333~334)學者稱此現象為「斥責官僚bashingbureaucracy」，並憂心此一現象會對政府的治理過程造成傷害。

另一方面，學術界則開始有新公共管理NewPublicAdministration的思維，主要原因仍在於NPA雖重視公平與正義，但卻導致政府陷入雙環危機catch-22situation的困境：政府因為提供太多服務，導致政府赤字日益增加，政府有兩種方法可以因應，一是加稅，二是減少提供公共服務，但此兩者皆與人民的偏好相悖。

此時，學術界的公共選擇理論、委託人－代理人理論及交易成本理論均可得出一個結論，市場競爭機制優於官僚獨占，因此，將公共組織投入市場系絡才是唯一可行的方法。

對於實務和學術的現象，許多學者感到憂心，實務上，對公務人員的不信任，學術上小政府的思維持續興起，尤其是在NPM的思維下，認為公私部門的管理並無區別，往往將人民視為顧客，卻忽略的公共利益的追尋。

有鑒於此，許多學者認為此現象對美國行政學界或實務的發展均相當不利，因此，1983年，Wamsley、Wolf、Goodsell、Rohr共同執筆寫出黑堡宣言，闡述他們對公共行政的看法，及對行政人員的角色定位，並於紐約希爾頓飯店發表，獲得一致好評。

1990年，五人合編《重建公共行政》一書，試圖對抗當時蔚為風潮的NPM。

以下簡述黑堡宣言的觀點：(改寫自吳定，行政學上：2006，頁85) 1.行政人員應可成為具有自我意識的公共利益受託者(主權的受託者) 2.行政組織基本上應具有專業能力，提供特定社會功能，以達成公共利益的制度性寶庫。

3.公共行政應可成為憲政秩序下政府治理過程的正當參與者。

4.公共行政的權威實繫於政府治理過程中能夠涵蓋不同的利益，藉以促進公共利益的實現。

同時，行政人員應有如下的角色： 1.捍衛與執行憲法角色。

2.人民受託者角色：本於專業，接受公民之託付，協助其建構公共利益之價值。

3.賢明少數角色：本於專業服務公眾，而非基於資訊不對稱之優勢欺瞞民眾。

4.平衡輪角色：本於專業而平衡多元化社會價值之衝突。

5.分析與教育者角色：本於專業分析公共問題並教育公眾感知、理解各項問題。

關注上述，可以發現NPA和黑堡宣言都非常強調文官在治理過程中所扮演的角色，但若仔細區分，可以發現NPA是由正式透過教育培養文官界定公共利益的能力，但黑堡宣言可說是NPA的具體化，更強調對官僚體制進行改革，無須透過小政府的方式，亦能追求效率和效能，因此，黑堡宣言又被稱為「立基於制度的明諾布魯克觀點」。

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