新公共行政的再現與新詮：黑堡宣言的主張（下）

黑堡宣言的倡議者主張公共行政可以扮演憲法的捍衛者。

他們指出美國當代的政治語彙和政治符號與其憲法的立法精神大相逕庭，認為：「……至少就聯邦主義論者（Federalist） ... 　 新公共行政的再現與新詮：黑堡宣言的主張（下）  文＼許立一  公共行政與憲法的關係：作為第四部門的公共行政 黑堡宣言的倡議者主張公共行政可以扮演憲法的捍衛者。

他們指出美國當代的政治語彙和政治符號與其憲法的立法精神大相逕庭，認為：「……至少就聯邦主義論者（Federalist）對於憲法的詮釋而言是如此，而前者的所做的詮釋，鼓舞並對於公共行政有所期待……」（Wamsley etal.,1990:45）。

盱衡現今的公共行政理論以及實務運作，似已淡忘了公共行政負有捍衛憲政精神的使命或者根本未能掌握公共行政的此一本質。

相反地，諸多學者與行政官員卻汲汲於高舉「超越黨派的工具主義」（nonpartisan instrumentalism），進而東施效顰於企業管理的實務經驗。

對此，Wamsley等人指出，儘管出現於十九、二十世紀交替時刻之超越黨派的工具主義有其時代意義並非全無價值，但是其在憲法上並無根基，而且無法因應二十世紀晚期的社會對於公共行政角色的要求。

本文就黑堡宣言對於公共行政與憲法二者關係所提出的看法，歸納如下（Wamsley etal.,1990:45-47）： 1. 為了透過權力制衡以確保自由，美國憲法採取分權的設計，在行政首長（chief executive）3、立法以及司法三個部門之間永無休止的爭鬥之下，公共行政乃是「非戰區域」（free-fire zone），而公共行政人員則是可以在紛爭的各造之間扮演折衝的角色。

2. 憲法授與公共行政某些模糊的彈性和裁量權，使之能夠維繫憲政程序避免憲政僵局對公共利益造成重大損失。

不過，公共行政處理憲法上的模糊性和運用裁量權時，應該恪遵憲法中所宣示的誓約（covenant）、公務改革（Civil ServiceReform）的傳統以及歷史經驗。

前述所謂「誓約」蘊含神聖的寓意：公共行政的內涵不論在歷史上、實然面還是應然面，均為行政人員和其所服務之對象所同意；公共行政有能力服務公眾、促成公共利益並且維護民主的治理程序；前項所提及的能力，受到憲政傳統、法律以及人類歷史的約束。

3. 公共行政既非一元主義（monolithic）亦不具同質性。

我們必須假定分化（differentiation）和專業化（specialization）會產生豐富的多元觀點，而且應該對於其中所導致之建設性的批判表示歡迎。

不同的觀點應該獲得正當性，意即，它們不應該被認為只是謀取一己之私，而應該被視為憲政傳統中良性的公共對話之一個環節。

在此觀點之下，公共行政除了具備政治運作過程中多元主義的所有精髓和傾向之外，其更蘊含了致力達成廣泛性的公共利益之機會和道德義務。

然而，多元主義卻僅將此歸諸於隱形的手。

是以，多元的觀點對於公共對話而言乃是具有創造力而不可或缺的一環。

4. 如果公共行政堅持並且接受自己本身擁有道德性的權威，以及有權宣稱本身在治理過程中為具有憲法正當性的參與者，那麼它就能夠對於憲法中主要的缺陷旄代議制的困境依然未能提供令人滿意的解答旄做出貢獻。

代議制的問題在於國會議員的代表性是否真如憲法中所預設的一般？多元主義的理論和政治與行政分離論的觀念中，試圖提出利益團體的競爭乃是全民利益的最佳保障，並且認為公共利益就是所有利益團體力量角逐後的總體展現。

雖然前述觀點並非全然無效，但是其卻從未提出令人心悅臣服的論證，而且已經招致諸多批判，特別是並非所有的公民以及利益都由利益團體以為代表。

5. 民意不僅存在於民選的職位之中，在美國的憲政規則中，還指出諸多具備正當性而有權參與治理過程者。

由憲法條文所締造的公共行政，正是根據前述規則具備此一資格，是以，公共行政的角色並不亞於立法機關或是行政首長（總統及其他民選首長）。

事實上，在美國的傳統與憲法當中，主權為人民獨享並且憲法乃是人民意志的表達。

換言之，公共行政和憲法上所列舉的其他部門（行政、立法與司法）一樣，並不意味著是一種主權的代表，而只是治理過程的共同參與者，並且和所有部門一樣，享有平等的地位。

 公共行政人員：重新詮釋專業主義的內涵 長久以來，在政治與行政分離論以及隨之衍生的管理主義（managerialism）之下，公共行政人員被視為無關價值判斷以及技術取向的官僚，然而黑堡觀點卻認為，前述對於公共行政人員的理解，顯然過於偏狹。

此乃肇因於工具主義的行政理論忽略了公共行政人員的本質，即其存在的意義與目的，往往遭到以功能為研究取向的理論旨趣和實務技術所淹沒，使之成為組織分析以及層次更為宏觀的政策分析中非人化的（impersonalized）職位和角色，在此黑堡宣言正本清源地重新闡述何謂「公共行政人員」（Wamsley etal.,1990:47-50）： 1. 公共行政人員是宣誓效忠憲法的一群官員4，此一誓言驅使他（她）們涉身於由憲法所締造的政治社群當中，並且使之有義務於知曉與支持憲政原則，而此對他（她）們的公務行為產生影響。

所以當法律賦予他（她）們裁量權時，公共行政人員的誓言促使他（她）們不僅止於以當下和短期的眼光考量行政行為，而是更有義務根據憲政的價值為依歸運用此一裁量權。

2. 近年來，公共行政興起一股專業主義（professionalism）的觀點，我們認為其重點不在於公共行政人員是否為一種專業的成員，或者其是否有權宣稱擁有專業的地位，而是在於公共行政人員應該以一種專業的態度，致力於培養行政能力和建立標準，並且抱持一種價值觀，即認為公共利益最廣泛的定義之達成必須有實行的可能性。

換言之，專業主義應該以憲政規則的維繫為職志，意即，對於公共行政人員而言，以專業的態度行事就是運用專業能力達成捍衛憲政的目的。

3. 抑有進者，所謂專業主義的觀點，就是將公共行政人員視為「受託人」（trustee）以及具備正當性和重要性的治理過程之參與者。

身為受託人，公共行政人員必須奮力掙脫日常政治壓力的羈絆以及工具主義所產生之貶抑性的自我形象。

公共行政人員必須致力於扮演具備批判意識的角色，即：以追求公共利益為職志、維繫民主的治理過程、恪遵法治以及有限政府的憲政傳統。

4. 公共行政人員必須堅持、謹守諸如哈姆雷特（Hamlet）的建言：「扮演深謀遠慮的少數，而不是大聲叫囂的多數或是擁有強權的少數；追求長遠的公共利益，而不是最直接和強勢的壓力」。

同時，我們必須提醒自己，所謂深謀遠慮的少數並非小型而封閉的精英團體，反之，深謀遠慮的少數可能會轉變成深謀遠慮的多數，公共行政人員的職責就在於，藉由激發公共利益的理性論辯以及促進公民實質地涉入治理過程的機會，致力將深謀遠慮之少數轉變為多數。

5. 公共行政人員必須採取負責任的作為，而此意謂具體地回應憲法和法律的秩序。

回應性（responsiveness）雖然意味著順應公民的需求，然而公共行政人員對於民選官員或公民的回應性，並非一味地迎合與盲從。

再者，公共行政人員在面對各種利益團體的壓力時，也不應陽奉陰違和虛與委蛇。

此處所謂的回應性應有更為深層的意涵，亦即，所謂的回應性只在與公共行政人員終極使命相符時才會存在，而此一終極使命為維護憲政秩序和民主的治理過程。

因此，回應性也意指扮演受託人角色的公共行政人員，某些時候必須將回應的對象針對總統，而某些時候則是針對國會，或者有些時候針對法院或利益團體，並且將此做為追求公共利益的手段。

總言之，公共行政人員必須在憲政秩序中扮演平衡的機制，運用法定的權力與專業能力，在憲政過程中提供任何參與者所要求的協助，俾以護衛憲法本身的目的。

6. 由於我們過度注重公共行政人員的專業技能，而忽視前述的終極使命，導致公共行政的一些超驗的願景（transcendent vision）流失殆盡。

並且，由於我們太過一廂情願地相信專家的說詞，因而落入了科學的泥淖當中，必須付出慘痛的代價。

諸如，管理科學、系統分析、設計計畫預算（PPBS）以及計畫評估，都是前述所謂的專家說詞。

當我們將注意力完全置於這些手段之上，卻排拒了那些超驗的價值和社群建構的道德承諾，或是忽視了自由和尊嚴的提昇、人民生活品質的增進，因此侵蝕了公共行政的正當性，而且將公共行政人員矮化成為專業團體或甚至是利益團體之一。

7. 公共行政人員應該假定人類所處的情境可以不斷地進步而永無止境。

他（她）們應該避免以躁進、輕率或一勞永逸的心態進行公共問題的改善工作。

公共行政人員應該具備以下的認知：市場機制可以為某些問題提供良好的解決，但某些問題卻必須透過國家干預加以解決。

雖然，公共行政人員必須回應那些以意識型態或黨綱為基礎思考公共問題的民選官員，但他（她）們仍然必須根據其專業能力，提供周延的分析與可行的方案。

從而，公共行政人員必須是分析師與教育者，而不是以哲君（philosopher-king）或朝廷宰輔自居。

他（她）們必須長期地教育民選官員、參與治理過程的其他部門、以及關心公共事務的公民，同時自知不會獲得太多掌聲而且任務艱鉅。

8. 總言之，公共行政人員應該致力於：（1）躬身實踐（praxis），即批判性的意識行動或目標的追求；（2）自我反思，即對於所採取的行動予以深思熟慮和批判性的評估，俾以從經驗中學習。

如此，不論在服務公眾或是對待自己乃至於面對同僚時，公共行政人員都將會展現出善體人意並且重視人性尊嚴的氣質。

 總結 總結上述黑堡觀點的核心主張，乃是以重建公共行政在治理過程中之正當性為主軸。

而黑堡學者Camilla M.Stivers亦曾歸納黑堡宣言的重要主張（Stivers,1996:268），本文認為正可扼要呈現黑堡觀點的核心價值，茲將之臚列如下並增加一項作者的補充看法，以作為本節的小結： 第一，公共對話的觀念包含了自由和秩序二者的基本緊張關係。

第二，施為觀點乃是對於某種型態之共識的反動。

第三，對於過度依賴科技，諸如政策分析、計畫評估、以及決策科學等，提出警語。

第四，將公共利益視為一種過程的觀念，而非實質的具體內涵，並且強調公共行政人員孕育此一過程的責任。

第五，強調暫時性的途徑、創新、對話、質疑鉅觀設計、以及學習。

第六，認知到政治與行政分離論的曖昧意味，亦即，在某些方面二者可以二分，但在某些方面則無法二分。

作者認為，黑堡觀點還具有傳統行政論述所未曾提出的一種觀念，即： 第七，黑堡觀點將公共行政視為憲政的第四部門，或可稱之為憲法第四權。

在此觀點之下，公共行政負有憲政運作的平衡功能，公共行政人員的專業主義之內涵乃是捍衛憲政的各種施為。

（全文完） 註釋 3.GaryL.Wamsley等人所合著之“Public AdministrationandtheGovernanceProcess:ShiftingthePolitical Dialogue”一文中對於行政權以“chiefexecutive”悁甈F首長一詞呈現，明顯地與「公共行政」（Public Administration）有所區分，該篇文章中稍早已經界定「公共行政」為一種制度（Wamsley etal.,1990:34），在此處更能強調其並非憲法中的「行政部門」，它獨立於三權之外，成為一個超然於三權紛爭之外的第四部門。

4. 不論其在就任之初是否曾經參與儀式性的宣誓活動，僅從公共行政人員的任用皆須依據憲法以及憲法所授權之法律的角度觀之，其自然有義務捍衛其所由生的根基。

參考資料 林鍾沂　2001《行政學》，台北：三民書局。

吳瓊恩　2001《行政學》，台北：三民書局。

許立一　1999〈後現代主義與公共行政：理論與實務的反思〉，《行政暨政策學報》（國立台北大學公共行政暨政策學系出版），第1期，219-256頁。

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